Парламентаризам у Босни и Херцеговини у периоду 1945–1990.

(из Монографије "Парламентарна скупштина Босне и Херцеговине", издање 2010. године)

Приближавањем коначног ослобођења земље Комунистичка партија Југославије је, осим завршних војних операција, имала задатак да заврши процес конституисања државне власти. У Босни и Херцеговини то је учињено посљедњим засједањем ЗАВНОБиХ-а. На Трећем засједању ЗАВНОБиХ-а, одржаном од 26. до 28. априла 1945. године у ослобођеном Сарајеву, на којем је од 176 присуствовало 155 чланова, донесена је Одлука о измјенама и допунама Одлуке о конституисању Земаљског антифашистичког вијећа народног ослобођења Босне и Херцеговине у највише законодавно и извршно народно представничко тијело федералне Босне и Херцеговине, донесене 1. јула 1944. године, којом се ЗАВНОБиХ конституисао у Народну скупштину Босне и Херцеговине, а његово Предсједништво у Предсједништво Народне скупштине Босне и Херцеговине. То је значило наставак изградње власти у миру па су народноослободилачки одбори и скупштине, од мјесних до обласних, промијенили назив у народне одборе и народне скупштине мјеста, општина, срезова, округа и области, зависно од административно-територијалне подјеле Босне и Херцеговине. Усвајањем ове одлуке даљи рад Трећег засједања ЗАВНОБиХ-а представљао је почетак рада прве Народне скупштине Босне и Херцеговине. Сви вијећници који су имали вијећничко пуномоћје за Треће засједање ЗАВНОБиХ-а постали су први народни посланици Народне скупштине Босне и Херцеговине, а због немогућности избора кооптирана су још 44 посланика. Према томе, прва Народна скупштина Босне и Херцеговине имала је 220 народних посланика. Предсједништво ЗАВНОБиХ-а преименовано у Предсједништво Народне скупштине имало је 25 чланова. За предсједника је именован др Војислав Кецмановић, за потпредсједнике Авдо Хумо, др Јаков Гргурић и Ђуро Пуцар.

Мада је Предсједништво, повремено називано и Президијум, тај назив званично добило тек у првом Уставу Народне Републике Босне и Херцеговине, овај назив се у пракси користио од Трећег засједања АВНОЈ-а. Након формирања Привремене владе Демократске Федеративне Југославије, 7. марта 1945. године, створене су претпоставке за формирање и босанскохерцеговачке владе. На Трећем засједању ЗАВНОБиХ-а донесен је Закон о Народној влади Босне и Херцеговине, као врховном извршном органу државне власти у Босни и Херцеговини. Народна влада била је одговорна Народној скупштини која је мандат за састав прве Народне владе Босне и Херцеговине једногласно повјерила Родољубу Чолаковићу.

Народна скупштина измијенила је Одлуку ЗАВНОБиХ-а о стварању законодавног одбора, од 1. јула 1944. године, доношењем закона о измјени члана 2, у којем је одредила да Законодавни одбор чине предсједник и десет чланова које је из свог састава бирала Народна скупштина Босне и Херцеговине. Према томе, Трећим засједањем ЗАВНОБиХ-а, односно истовремено и првим засједањем Народне скупштине Босне и Херцеговине успостављена је државна и представничка власт у Босни и Херцеговини. Народна влада Босне и Херцеговине донијела је убрзо, 2. маја 1945. године, Декларацију са програмском оријентацијом у вези са питањима значајним за мирнодопски развој.

Сљедећи корак у изградњи југословенске, а тиме и босанскохерцеговачке државне организације било је Треће засједање АВНОЈ-а, 10. августа 1945. године, које се преобликовало у Привремену народну скупштину Југославије. Федералном устројству нове државе најбоље је одговарала дводомна скупштина, па је Привремена народна скупштина одлучила да Уставотворна скупштина има два дома: Савезну скупштину и Скупштину народа.

Да би се потврдиле све до тада донесене одлуке, Уставотворна скупштина Југославије сазвала је изборе за 11. новембар 1945. године. Изборни закон омогућавао је активно и пасивно бирачко право као опште и једнако право гласа свим грађанима Југославије са навршених 18 година живота, без обзира на пол, расу, вјероисповијест, образовање и мјесто становања. Међутим, широко постављено изборно право ограничено је Законом о бирачким списковима којим су брисани сви они који су се компромитовали у односу на народноослободилачку борбу и њене принципе организовања револуционарног типа власти. На изборима су се појавиле двије кутије. У једну кутију убацивали су се гласови за главну листу Народног фронта Југославије чији је носилац био Јосип Броз Тито, која је добила 90,48% гласова бирача, а друга кутија била је без листе, са 9,52% гласова. То су били резултати за Савезну скупштину, а слични резултати су били и за Скупштину народа. Од тог времена уведена је једнопартијска комунистичка владавина која је на власти остала до првих вишепартијских избора 1990. године.

Народна скупштина Босне и Херцеговине, која је произашла из ЗАВНОБиХ-а, обављала је задатке учвршћивања нове народне власти, обнове земље и припремања услова за избор и сазив Уставотворне скупштине, која је у складу са законодавством нове Југославије требало да донесе нови устав Босне и Херцеговине. Посланици за једнодомну Уставотворну скупштину бирани су према одредбама Закона о избору народних посланика за Уставотворну скупштину Народне Републике Босне и Херцеговине. Организација избора била је повјерена Земаљској изборној комисији Босне и Херцеговине, а избори су одржани 13. октобра 1946. године.

На основу броја босанскохерцеговачког становништва према попису из 1931. године, Земаљска изборна комисија утврдила је да се на сваких 15.000 становника бира по један посланик, према тадашњој административно-територијалној подјели на седам округа, и посебно за град Сарајево. На изборима се могло гласати само за једну листу Народног фронта, мада је постојала и друга кутија, познатија као “ћорава”, која није имала истакнуту листу. Гласало је 82,21% уписаних бирача, а апстинирало 17,79%. Савезни и федерални закони о бирачким списковима назначили су одређене категорије становништва које су брисане из бирачких спискова.

Уставотворна скупштина Босне и Херцеговине сазвана је за 11. новембар 1946. године. Међу првим пословима које је урадила било је потврђивање свих аката које су донијели ЗАВНОБиХ и његово Предсједништво и Народна скупштина Босне и Херцеговине и њено Предсједништво. Уставотворна скупштина је 31. децембра 1946. године усвојила и свечано прогласила Устав Народне Републике Босне и Херцеговине, а након тога наставила је радити под именом Народна скупштина Народне Републике Босне и Херцеговине. Тим чином заокружена је изградња свих институција потребних за функционисање једне од шест федералних јединица у Федеративној Народној Републици Југославији. У четворогодишњем мандату Народна скупштина Народне Републике Босне и Херцеговине одржала је осам редовних и четири ванредна засједања. У периоду административног социјализма до 1950. године успостављен је политички систем, започета обнова земље, усвојен први петогодишњи план, одговорено је на совјетски хегемонизам и чврсто контролисан укупан друштвени живот. У тим бурним политичким догађајима предсједник Президијума Народне скупштине Босне и Херцеговине од новембра 1946. до септембра 1948. био је Ђуро Пуцар, а у наредном периоду, до децембра 1953. године, ту функцију обављао је Владо Шегрт.

Нова фаза у развоју југословенског и босанскохерцеговачког политичког система почела је усвајањем Основног закона о управљању државним привредним предузећима и вишим привредним удружењима од стране радних колектива од 27. јуна 1950. године. То је био почетак радничког самоуправљања, као новог облика управљања у друштвено-економском и политичком систему, који је свој уставни облик добио уставном реформом 1953. године. У складу са савезним законима, донесен је Уставни закон о основама друштвеног и политичког уређења Народне Републике Босне и Херцеговине и републичким органима власти. Пошто је промијенио уставноправни систем Народне Републике Босне и Херцеговине у односу на први устав, за њега се може рећи да је нови.

Избори за други посланички сазив Народне скупштине Народне Републике Босне и Херцеговине одржани су 3. децембра 1950. године, према Закону о избору народних посланика за Народну скупштину Народне Републике Босне и Херцеговине. За разлику од претходног закона, један народни посланик бирао се на 10.000 становника према попису становништва од 15. марта 1948. године, уз процјену прираста до 1950. године. Укупно је требало изабрати 270 посланика по областима и за град Сарајево, према тада важећој административно-територијалној подјели. Највећи број посланика биран је у Тузланској области (81), затим у Бањалучкој (79), Сарајевској (57), Мостарској (41) и за град Сарајево 12 посланика. Осим службене листе, Законом се прописивало и даље постојање “ћораве кутије”, односно оне друге, без листе. Уведена је новина у вези са утврђивањем резултата избора, односно уведена је апсолутна већина, а то значи да изабрани кандидат има више гласова од свих осталих заједно. Ако се то не оствари у првом кругу, гласа се у другом, али тада може побиједити и кандидат са релативном већином, односно са највећим бројем гласова у односу на остале. На овим изборима укупно је гласало 97,08% уписаних гласача, од којих је приближно 98,5% гласало за кандидате, а 1,5% у кутију без листе. Народна скупштина Народне Републике Босне и Херцеговине изабрана на изборима 3. децембра 1950. одржала је шест редовних засједања до 14. септембра 1953. године, када је била распуштена.

Након Уставног закона о основама друштвеног и политичког уређења ФНРЈ и савезним органима власти од 13. јануара 1953. године услиједило је доношење републичких уставних закона. Тако је 29. јануара 1953. године у Босни и Херцеговини усвојен Уставни закон о основама друштвеног и политичког уређења Народне Републике Босне и Херцеговине и републичким органима власти. Овим законима знатно се проширила структура парламентарних тијела. Савезним уставним законом дошло је до промјене у формирању савезног парламента (Народне скупштине ФНРЈ), тако што је умјесто Савезног вијећа и Вијећа народа уведено Савезно вијеће и Вијеће произвођача. Да се не би потпуно изгубило Вијеће народа, у Савезно вијеће бирале су се двије групе посланика. Прву групу посланика чинили су они које су непосредно бирали грађани, и то по један на 60.000 становника, а другу посланици које су делегирале скупштине шест република и двије покрајине. Ови делегирани посланици могли су имати улогу Вијећа народа ако се говорило о уставним питањима и равноправно су одлучивали у Савезном вијећу. Према републичком уставном закону, Народна скупштина Народне Републике Босне и Херцеговине добила је два дома: Републичко вијеће, са 114 посланика, и Вијеће произвођача са 82 посланика. Оваква скупштинска структура остала је до доношења новог устава 1963. године. Скупштински избори одржани су од 24. до 26. новембра 1953. године.

На овим изборима гумене куглице биле су замијењене гласачким листићима, на којима се могао заокружити само редни број испред имена једног кандидата. Резултати на изборима утврђивани су релативном већином за оба дома Народне скупштине Народне Републике Босне и Херцеговине, која је радила од избора 26. новембра 1953. до 6. јануара 1958. године, када је била распуштена. Избори за народне посланике у Републичко вијеће и Вијеће произвођача Народне скупштине Народне Републике Босне и Херцеговине четвртог сазива одржани су 23. марта 1958. године. За Републичко вијеће бирано је 126 посланика на сваких 25.000 становника, а за Вијеће произвођача 91 посланик на 30.000 радника. Народној скупштини Народне Републике Босне и Херцеговине, изабраној од 23. до 27. марта 1958. године, продужен је мандат за годину дана, од 10. априла 1962. до 10. априла 1963. године, када је распуштена. Дужност предсједника Народне скупштине Босне и Херцеговине од децембра 1953. до јуна 1963. године обављао је Ђуро Пуцар.

Након десет година, у априлу 1963. године донесен је нови савезни устав, а потом су усвајани републички устави. Устав Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине усвојен је 10. априла 1963. године, а дограђиван је уставним амандманима 1967, 1969. и 1972. године. Новим уставом Народна Република Босна и Херцеговина преименована је у Социјалистичку Републику Босну и Херцеговину, чиме се настојао обиљежити почетак социјалистичке самоуправне демократије за разлику од оне претходне, која је дефинисана као народна демократија. Овај Устав СФРЈ назван је и “повељом самоуправљања”, јер се од тада модел самоуправљања проширио у све сфере друштвеног живота. Уставом су дефинисане друштвено-политичке заједнице у републици, а то су биле: општина, срез и република. Новим уставом основана су градска вијећа као орган самоуправљања у градовима са више општина. За основну територијалну јединицу новог политичког система уведена је мјесна заједница као самоуправна заједница грађана којом је руководио савјет биран на зборовима бирача. Сљедећа друштвено-политичка заједница посебно дефинисана новим уставом била је срез. Скупштину среза чине одборници изабрани на општинским скупштинама сразмјерно броју становника у њима.

У погледу састава републичке скупштине дошло је до значајних промјена. Уставом из 1963. године уведена је Скупштина Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине са пет домова, а то су били: Републичко вијеће, као вијеће делегата грађана у општинама, Привредно вијеће, Просвјетно-културно вијеће, Социјално-здравствено вијеће и Организационо-политичко вијеће, као вијеће делегата радних људи у радним заједницама. Једино је Републичко вијеће бројало 120, а остала четири по 70 посланика. У Републичко вијеће могао је бити биран сваки грађанин који има бирачко право, а у остала вијећа сваки радни човјек или члан руководства радне организације, као и функционери синдиката у одговарајућим областима рада. Политички извршни орган Скупштине Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине Уставом је именовано Извршно вијеће Скупштине Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине, које има предсједника и више потпредсједника, а остале чланове бира Републичко вијеће између посланика Скупштине Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине. Уставом је регулисана републичка управа, општински и окружни судови, затим Врховни суд Босне и Херцеговине, Јавно тужилаштво и Уставни суд Босне и Херцеговине. Уставни закон донесен је ради спровођења у праксу Устава из 1963. године, којим је било предвиђено да Народна скупштина Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине донесе више изборних закона: закон за избор републичких посланика, закон о избору среских и општинских посланика, закон о организацији и раду Извршног вијећа, закон о изборним јединицама за избор републичких посланика и друге прописе. Према новом уставу утврђено је да се сваке двије године бира половина чланова сваког вијећа Скупштине, половина републичких посланика, па су тако сљедећи избори одржани 4. и 8. априла 1965. те 9. и 23. априла 1967. године. У периоду од 1963. до 1967. године предсједник Народне скупштине био је Рато Дугоњић, а након избора 1967. ову функцију преузео је Џемал Биједић и обављао је до 1971. године. Изборни систем у Босни и Херцеговини мијењао се и према усвојеним амандманима на Устав Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине из 1963. године. Амандманима је промијењена структура републичке скупштине преименовањем Организационог у Друштвено-политичко вијеће, затим да се сви чланови сваког од вијећа бирају на четири године, да нико не може бити биран више од два пута за републичког посланика итд. Носилац и организатор укупне политичке активности у избору посланика био је Социјалистички савез радног народа Босне и Херцеговине.

Законодавна дјелатност била је интензивна шездесетих година, од Уставног закона о укидању срезова 27. априла 1966. године, затим амандмана на Устав од 20. априла 1967. и 6. фебруара 1969. године који су уставни систем усагласили са промјенама Устава СФРЈ. Наставак коригoвања републичког устава услиједио је усвајањем двадесет и четири амандмана на Устав Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине у складу с амандманима на Устав СФРЈ 1971. године. До 15. фебруара 1972. године активно се радило на усвајању уставних амандмана. Сталне измјене и допуне уставних рјешења нису могле створити демократско друштво због једнопартијског система и даље доминантне улоге Савеза комуниста Југославије у друштву. Честе привредне реформе, које нису доносиле жељене резултате, и идеје о либерализацији друштва раних седамдесетих година довеле су до дубоких политичких криза у југословенском друштву.

У процесу тражења више независности и надлежности за републичке у односу на савезну власт дошло је до усвајања новог Устава Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине проглашеног на сједници свих скупштинских вијећа 25. фебруара 1974. године. Овај устав је у условима социјалистичког самоуправљања већ био припремљен амандманима из 1967, 1969. и 1972. године. Највећа новина донесена Уставом Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине из 1974. године било је увођење колективног предсједничког органа. Као нова институција у тадашњем друштвено-политичком систему, Предсједништво Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине имало је функцију колективног предсједника Републике са девет чланова.

За првог предсједника Предсједништва Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине изабран је Рато Дугоњић. Скупштина Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине је на сједници свих вијећа, 29. априла 1974. године, именовала чланове и предсједника Предсједништва који су том парламентарном тијелу одговарали за свој рад. Према новом уставу (четвртом по реду послије ослобођења), структуру Скупштине Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине чинила су три вијећа: Вијеће удруженог рада (160 делегата), Друштвено-политичко вијеће (80) и Вијеће општина (80). Скупштински систем био је заснован на делегатском принципу, односно утврђено је формирање делегатских скупштина, почевши од општине, преко града Сарајева до Републике. Општинску скупштину чинила су три вијећа: вијеће мјесних заједница, вијеће удруженог рада и друштвено- политичко вијеће. Градска скупштина и Републичка скупштина имале су иста вијећа. Само су на општинском нивоу делагати бирани непосредно, а градске и Републичка скупштина формиране су од изабраних делегата, тј. посредним путем.

Уставом из 1974. године Муслимани су и уставно признати за равноправну нацију у Босни и Херцеговини, иако је и прије оваквог, заправо само формалног и уставног статуирања, у пракси уважаван политички субјективитет и конститутивност Муслимана Босне и Херцеговине. Од времена Другог свјетског рата ово питање различито је третирано. Након ослобођења постојала је могућност изјашњавања у попису 1948. године као Срби, Хрвати, Албанци и сл., али је највећи број био “неопредијељен”. Према попису из 1953. године, уз изјашњавање као Срби, Хрвати и слично могли су се изјаснити и као “Југословени – неопредијељени”, док је у попису 1961. године међу народносне ознаке уведена и рубрика “Муслиман (етничка припадност)”. Међутим, тек попис становништва 1971. године омогућава изјашњавање “Муслиман у националном смислу”. Од 1993. године употребљава се име народа Бошњаци. У овом значајном периоду од 1971. до маја 1974. године предсједник Народне скупштине био је Хамдија Поздерац, са поновљеним мандатом до априла 1978. године. Након њега, до 1981. године дужност предсједника обавља Нико Михаљевић. Мандате предсједника Скупштине наставили су Васо Гачић до маја 1983, Ивица Блажевић до априла 1984, а у периоду од 1984. до априла 1987. године ову дужност је обављао Салко Оруч.

На Устав Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине из 1974. године већ су 12. јула 1976. године усвојени уставни амандмани I-IV, којима је уведена институција промјењивог делегата и повећано учешће скупштина самоуправних и интересних заједница у раду Скупштине Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине. Како се тражио одговор на проблеме у југословенском друштву, повећавао се и број амандмана на Устав. Скупштина Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине је 21. јула 1981. године усвојила осам нових амандмана на Устав Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине. Доношење амандмана пратио је паралелни процес којим се, према савезном уставу, у представничким органима смањио мандат на једну, а у извршним органима на двије године без могућности поновног избора. Предсједника Предсједништва Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине није бирала Скупштина већ чланови Предсједништва између себе. У марту 1984. године усвојено је нових шест амандмана којима се побољшавао Устав Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине у односу на разраду принципа према удруженом раду, одлучивању и степену одговорности и слично. Међутим, овим амандманима није се могло поправити друштво једнопартијског система које је настојало преживјети експериментисањем са самоуправним и удруженим радом, колективном одговорношћу итд.

Друга половина осамдесетих година донијела је крупне промјене у демократском животу Босне и Херцеговине. Дотадашњи центри политичке моћи који су се налазили у Савезу комуниста Босне и Херцеговине, и под његовим утицајем у тадашњим друштвено-политичким организацијама: Социјалистичком савезу радног народа Босне и Херцеговине, Савезу синдиката Босне и Херцеговине и Савезу социјалистичке омладине Босне и Херцеговине, такође су се пред притиском јавности демократизовали. Центар свих збивања и превирања била је Скупштина Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине у којој су вођене бурне дебате и тражени одговори о будућем државном и друштвеном развоју. Бројни штрајкови и незадовољства радника, грађана и студената, стварање стварних и наметнутих афера попут афере “Агокомерц” (издавање овој фирми мјеница без покрића), “Неум” (изградња викендица функционера под привилегованим условима) и друге, дубоко су потресале босанскохерцеговачко друштво и владајућу партију и у суштини су значиле тражење проширења људских и грађанских права кроз нове форме демократске представничке власти, па и темељне промјене друштвеног уређења. Не треба занемарити чињеницу да се све ово дешавало у вријеме паралелних процеса у републикама бивше СФРЈ и пада социјалистичких режима у Источној Европи. У том периоду, од априла 1987. до јануара 1989. године, предсједник Скупштине био је Саво Чечур, а након њега Златан Каравдић до децембра 1990. године.

Нових тридесет осам амандмана на Устав Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине донесених, 11. априла 1989. године, учинило је крај једнопартијском систему увођењем изборних листи, што је отворило врата слободним изборима и укупној демократизацији друштва.

Наредне године, у јулу 1990. године, тридесет и једном амандманском измјеном на Устав Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине спроведена је опсежна уставна реформа која ће у великој мјери утицати на будуће догађаје. Њима је Босна и Херцеговина дефинисана као “демократска и суверена држава равноправних грађана, народа Босне и Херцеговине – Муслимана, Срба, Хрвата и припадника других народа и народности који у њој живе”. Утврђено је да је територија Босне и Херцеговине јединствена и недјељива и да се “границе Републике могу мијењати само у складу са вољом грађана цијеле Републике, израженом њиховим претходним изјашњавањем путем референдума, ако се за мијењање изјасни најмање двије трећине укупног броја бирача”. Значајна промјена извршена је амандманом по којем су: “сви облици својине равноправни и уживају заштиту”, као и да је “слободно обављање привредне и друге дјелатности средствима у свим облицима својине”, чиме је напуштено дотадашње фаворизовање друштвеног система привреде. Уведен је и принцип подјеле власти на законодавну, извршну и судску, у односу на дотадашње јединство власти, тако да је Извршно вијеће преименовано у Владу Социјалистичке Републике Босне и Херцеговине. Усвајањем уставних амандмана и доношењем новог изборног законодавства, омогућено је одржавање првих вишепартијских избора у Босни и Херцеговини, на којима су грађани слободно могли бирати своје представнике између више политичких партија и опција. Од битног значаја је тадашња Одлука Уставног суда Босне и Херцеговине о уставности организовања политичких партија на националној основи, што је отворило простор формирању и оснивању више политичких партија са националним предзнаком. Поред тога, важно је истаћи да је са овим уставним промјенама дошло до значајног осамостаљивања и јачања државности Босне и Херцеговине у оквиру савезне федералне Југославије.